Estabelecendo as conexões entre a OMS e a reforma do Conselho de Segurança da ONU

A origem indiana Parábola dos seis cegos descrevendo um elefante A história do elefante se espalhou por muitas culturas e civilizações séculos atrás e, portanto, é amplamente conhecida. Ao se depararem pela primeira vez com um elefante, os homens que tinham ouvido falar dele, mas nunca o tinham visto pessoalmente, cada um, a partir da parte específica do animal que explorou pelo tato, oferecia uma descrição generalizada da besta como um todo. 

Aquele que apalpou o flanco disse que o animal era como uma parede; outro tocou na presa e disse que era como uma lança; o terceiro segurou a tromba e insistiu que era como uma cobra; o quarto agarrou uma pata e concluiu que era claramente mais parecido com uma árvore; o quinto, um homem alto, apalpou a orelha e disse que era como um leque; e o sexto agarrou o rabo e disse que o elefante se assemelhava a uma corda.

O objetivo da parábola é mostrar que os especialistas podem, da mesma forma, enxergar detalhes minuciosos em sua área de especialização, mas serem cegos para o panorama geral. Em artigos anteriores, destaquei paralelos entre o de 2003 Guerra do iraque, desarmamento nuclear, catastrofismo climáticoe intervenções contra a Covid (confinamento, recomendações de uso de máscaras e obrigatoriedade da vacinação). 

Os três são convenientemente reunidos no livro Nosso inimigo: o governo. Como A Covid-19 possibilitou a expansão e o abuso do poder estatal. (2023). Aliás, os leitores podem notar que a divisão ideológica esquerda-direita deixa de ser uma explicação para a minha oposição aos quatro conjuntos de políticas oficiais. 

Em vez disso, nos quatro casos, minha posição apoia focos de oposição e resistência ao consenso na elite política.

Os dois pontos que gostaria de conectar neste artigo são as agendas de reforma aparentemente distintas das Nações Unidas e da Organização Mundial da Saúde (OMS). Em seu discurso de 23 de setembro de 2025 na reunião anual de líderes mundiais para a abertura da Assembleia Geral da ONU, o presidente Donald Trump ofereceu uma perspectiva excepcionalmente... avaliação direta das falhas múltiplas da organização, inclusive no que diz respeito ao seu objetivo principal de garantir a paz e a segurança internacionais. O abrangente discurso foi notável por uma importante omissão. 

Trump não mencionou uma única vez o Conselho de Segurança, o órgão mais importante da organização, com autoridade legal para tomar decisões, inclusive a de declarar guerra, que vincula todos os países. No entanto, sua impotência congênita e sua obsolescência e irrelevância aceleradas são, sem dúvida, a principal explicação para o fracasso da ONU em atingir seu potencial na prevenção e no fim das guerras das quais Trump se queixou.

São também de importância central para a discussão sobre uma OMS mais poderosa ou uma organização internacional de saúde que a substitua. Na atual arquitetura da governança global, o Conselho de Segurança da ONU é a entidade internacional máxima e a única com autoridade coercitiva sobre os Estados soberanos. 

Além disso, sua autoridade se estende a Estados que não são membros da ONU, não são membros do Conselho de Segurança quando a decisão de autorizar a aplicação de sanções diplomáticas, econômicas e/ou militares é tomada, ou são membros, mas votam contra a resolução de autorização. Exceto, é claro, se o voto negativo for proferido por um dos cinco membros permanentes (P5), que têm poder de veto.

Os casos podem ser decididos pelo Tribunal Internacional de Justiça e pelo Tribunal Penal Internacional (TPI) quanto às obrigações e responsabilidades legais dos Estados soberanos. Mas, se estes rejeitarem as decisões judiciais e desafiarem os tribunais, o único recurso para as fazer cumprir é o Conselho de Segurança, agindo ao abrigo do Capítulo VII da Carta das Nações Unidas. O âmbito do poder de veto também não se limita às ações de um dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança. Qualquer um deles pode vetar uma ação coerciva para proteger um aliado ou um Estado cliente.

Sem cumprimento efetivo, o Direito Internacional é uma ficção.

Uma das críticas iniciais e persistentes à OMS pela má gestão da pandemia de Covid-19 foi a falha em responsabilizar a China pela falta de cooperação com a investigação sobre a origem do vírus, em particular se este poderia ter sido causado por um vazamento do laboratório do Instituto de Virologia de Wuhan. No entanto, a OMS não possui poder coercitivo, assim como o Tribunal Internacional de Justiça, o Tribunal Penal Internacional e a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA). vis-à-vis violações das obrigações de não proliferação, etc. 

Leis e obrigações legais vinculativas, assim confirmadas pelos órgãos judiciais competentes, mas que não são aplicadas, prejudicam a autoridade e a credibilidade da agência especializada em questão, do sistema das Nações Unidas em geral e da arquitetura global da governança. Uma "lei" que é habitualmente violada, mas raramente ou apenas seletivamente aplicada, é uma lei apenas no nome. 

Trata-se de uma ficção jurídica e não de uma realidade empírica ou "vivida". Se a necessidade de reforma do Conselho de Segurança da ONU é inegável e urgente, então a falta de mecanismos de fiscalização para garantir o cumprimento de obrigações juridicamente vinculativas desencadeia um ciclo vicioso que afeta a credibilidade e a legitimidade de toda a arquitetura normativa da ordem mundial.

Por outro lado, quando os membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU (P5), as grandes potências hipotéticas de 1945, estão em acordo, podem impor qualquer norma global, lei, tratado ou mesmo comportamento que considerem favorável aos Estados menores e mais fracos do mundo, utilizando e, por vezes, abusando de sua posição privilegiada no Conselho de Segurança da ONU. Isso mina a legitimidade da arquitetura normativa global pela razão oposta. 

Por analogia com as jurisdições nacionais, para que o Estado de Direito prevaleça, ninguém está acima da lei, mas ninguém está abaixo da lei também. Em seu relatório, O Estado de Direito e a justiça de transição em sociedades em conflito e pós-conflito. (2004), Secretário-Geral Kofi Annan definiu o Estado de Direito como 'um princípio de governança no qual todas as pessoas, instituições e entidades, públicas e privadas, incluindo o próprio Estado, são responsáveis ​​perante leis que são promulgadas publicamente, aplicadas igualmente e julgadas de forma independente'. Todo indivíduo em sistemas nacionais governados pelo Estado de Direito, e todo Estado em uma ordem internacional sujeito ao Estado de Direito internacional, está simultaneamente sujeito à lei e protegido por ela contra ações arbitrárias dos poderosos.

Num sistema falho em que a lei é habitualmente instrumentalizada por um grupo específico contra outro, este último irá ressentir-se e rebelar-se nas circunstâncias adequadas. Assim, os membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU (P5) são também os cinco Estados detentores de armas nucleares ao abrigo do Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP) de 1968. 

Eles mantiveram essa posição apesar de suas próprias obrigações, nos termos do Artigo 6º do TNP, de participar e concluir negociações para o desarmamento nuclear, enquanto tentam rigorosamente impor, por meio de seu status de membro permanente do Conselho de Segurança da ONU (P5), as obrigações de não proliferação do TNP a todos os outros países, incluindo alguns não signatários. 

Em 2017, exasperada com a hipocrisia dos cinco Estados detentores de armas nucleares signatários do TNP, que rejeitavam a obrigação de desarmamento que lhes era aplicável, mas impunham a obrigação de não proliferação a todos os outros, a maioria dos Estados-membros usou sua superioridade numérica para adotar o Tratado sobre a Proibição de Armas Nucleares (TPNW) na Assembleia Geral. O tratado entrou em vigor em janeiro de 2021. Esta é uma lição que talvez os países do Sul Global, em particular, pudessem ter considerado com mais atenção antes de reforçar as obrigações legais no âmbito dos acordos pandêmicos de 2024 e 2025.

Em suma, devido aos seus poderes praticamente ilimitados em teoria, o item mais crítico na agenda de reforma da ONU são as falhas na estrutura e nos procedimentos do Conselho de Segurança da ONU. Os oponentes da reforma do Conselho de Segurança negam a importância e a urgência do assunto. 

É fundamental, e não periférica, nem uma distração para outras reformas estruturais e operacionais da ONU, e para as reformas da governança global em geral. O Conselho de Segurança expandiu enormemente seus poderes e alcance nas últimas décadas, inclusive no que diz respeito ao uso da força militar, sanções econômicas coercitivas e direcionamento dos Estados-membros quanto aos termos da legislação nacional. A resistência à reforma do Conselho de Segurança tem atrasado o progresso de grande parte do restante da agenda de reformas da ONU. Ninguém hoje projetaria o Conselho de Segurança de uma forma que se assemelhe à sua configuração atual.

O Conselho de Segurança ossificado permanece preso às equações de poder de 1945 e, portanto, está desalinhado até mesmo com sua lógica fundamental. Ao longo dos 80 anos de história da ONU, os Estados africanos e asiáticos aumentaram de pouco mais de um quinto para bem mais da metade do total de membros, enquanto o grupo ocidental diminuiu de quase um quarto para cerca de um sexto. 

Contudo, o Norte global mantém sua dominância no Conselho de Segurança, com 40% do total de membros e 60% dos membros permanentes. África, Ásia e América Latina e Caribe, em conjunto, representam mais de 50% do total, mas menos de 7% dos membros permanentes. A ausência de membros permanentes no órgão máximo da ONU garante que o Sul global se limite a ser, em grande parte, objeto das decisões do Conselho de Segurança. Devido ao papel crucial do Conselho de Segurança na escolha do Secretário-Geral, a dominância do Norte influencia a seleção de altos funcionários em todo o sistema da ONU, incluindo chefes de departamentos, fundos, agências e enviados especiais.

Isso mina a legitimidade representativa do Conselho de Segurança como o órgão mais importante da ONU e enfraquece sua capacidade de tomar decisões guiadas por uma compreensão plena da dinâmica do desenvolvimento, da segurança, dos direitos humanos e do meio ambiente nas áreas onde a paz está mais ameaçada. Também diminui a capacidade da ONU de implementar efetivamente todos os quatro mandatos normativos (desenvolvimento, segurança, direitos humanos e meio ambiente). É por isso que a reforma estrutural da composição do Conselho de Segurança, particularmente de seus membros permanentes, é crucial.

A retórica da reforma é uma tática de desvio de atenção.

Priorizar reformas incrementais viáveis, enquanto se deixa de lado a reforma transformadora mais imperativa, tornou-se uma tática política de desvio de foco. A reforma estrutural da composição do Conselho de Segurança deve necessariamente incluir a exclusão de alguns membros, bem como a inclusão de outros; caso contrário, ele permanecerá não representativo e se tornará ainda mais difícil de gerir. 

No entanto, nenhuma proposta de reforma importante identificou quais dos membros permanentes do Conselho de Segurança deveriam ser excluídos, por quê e como. Se o Conselho fosse reformulado, Rússia, França e Reino Unido seriam admitidos como membros permanentes antes de países como Brasil, Índia, Japão, Alemanha e um ou dois entre Egito, Nigéria ou África do Sul? Todas as propostas para adicionar membros permanentes fracassaram, mesmo sem abordar a necessidade de manter o Conselho enxuto.

A história das reformas da ONU até o momento sugere fortemente que as reformas necessárias no Conselho de Segurança não são prováveis ​​nem viáveis. Qualquer mudança na composição permanente seria contestada e vetada por pelo menos um dos cinco membros atuais, razão pela qual nenhuma mudança significativa provavelmente se concretizará. Contudo, não é preciso ser um profundo conhecedor de história para perceber que a história da ascensão e queda das grandes potências não foi interrompida permanentemente em 1945.

A estrutura de 1945 não pode sobreviver indefinidamente por mais 10, 20, 50, 100 anos ou mais. A trajetória mais provável é que, sem reformas, a legitimidade, a eficácia e a autoridade da ONU continuem a se deteriorar, e a organização se torne cada vez mais marginalizada e irrelevante a cada ano que passa. Isso importa, pois algo como a ONU continua sendo nossa melhor esperança de unidade na diversidade em um mundo onde os problemas globais exigem respostas multilaterais: soluções sem passaporte para problemas sem passaporte.

A última grande tentativa de reforma da ONU, embora malsucedida, ocorreu na Cúpula Mundial da ONU em 2005. As delegações deixaram a cúpula não apenas decepcionadas e desanimadas com os resultados modestos, mas também exaustas e desiludidas. O ímpeto para a reforma, perdido naquela época, ainda não foi recuperado vinte anos depois. Entre a intransigência de um Conselho de Segurança cada vez mais ilegítimo e ineficaz e a inabalável resistência a reformas do mesmo Conselho, haverá uma terceira via? 

A maioria dos países do mundo poderia desistir das reformas da ONU e convocar uma nova conferência para uma organização internacional substituta, mais adequada para enfrentar e solucionar os desafios e ameaças atuais. O ponto crucial não é que a escolha entre reforma e substituição por uma "nova fórmula aprimorada" seja dolorosa. A questão em pauta é: em que momento essa escolha se torna inevitável e os agentes de mudança começam a organizar uma nova coalizão de atores da sociedade civil e dos Estados-nação para convocar uma conferência global com o objetivo de conceber as Nações Unidas 2.0?

Voltando à OMS, pode parecer lógico tentar primeiro uma reforma antes de adotar uma agenda mais abrangente para substituí-la. Mas a lógica nem sempre prevalece nos assuntos mundiais. Em consonância com a crença de que toda crise também é uma oportunidade, a atual turbulência global criada pela crise do multilateralismo proporciona uma confluência excepcionalmente favorável de circunstâncias para uma reformulação transformadora da arquitetura da governança internacional da saúde. O grupo que defende a "reforma primeiro" deve ser honesto quanto à realidade de que a oportunidade surge, mas raramente para promover mudanças organizacionais significativas e substanciais. Se aproveitada em sua plenitude, essa oportunidade pode levar a melhores resultados. Se deixada escapar, deixará para trás os destroços de esforços fracassados ​​e esperanças perdidas.