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Recentemente, tomamos consciência da estreita relação entre a indústria e as agências administrativas, uma relação corruptora que está criando cartéis e bloqueando reformas governamentais significativas. Isso geralmente é chamado de "captura" de agências, mas e se esse não for o termo correto? Captura implica uma instituição que antes era pura e independente e que foi posteriormente tomada. No caso do FDA e de suas agências predecessoras, existe um longo histórico de envolvimento da indústria.
A narrativa comum sobre a primeira grande regulamentação de segurança alimentar do país apresenta uma indústria corrupta que foi saneada pelo governo. A história mais aprofundada, porém, oferece uma perspectiva diferente: a de uma indústria com problemas com os consumidores que recorreu ao governo para garantir sua participação no mercado.
A melhor documentação dessa visão alternativa é oferecida pelo historiador econômico Murray Rothbard, que escreveu um breve histórico das controvérsias da indústria de processamento de carne. neste artigo está reproduzido aqui.
O Mito dos Empacotadores de Carne, por Murray N. Rothbard
Uma das primeiras medidas de regulação progressista da economia foi a Lei de Inspeção de Carnes, aprovada em junho de 1906. O mito ortodoxo sustenta que a ação foi dirigida contra o "trust da carne" dos grandes frigoríficos e que o governo federal foi levado a essa medida antiempresarial pela indignação popular gerada pelo romance investigativo. A Selva, de Upton Sinclair, que expôs as condições insalubres nos frigoríficos de Chicago.
Infelizmente para o mito, a iniciativa de inspeção federal de carne começou, na verdade, mais de duas décadas antes e foi lançada principalmente pelos próprios grandes frigoríficos. O incentivo foi o desejo de penetrar no mercado europeu de carne, algo que os grandes frigoríficos acreditavam ser possível se o governo certificasse a qualidade da carne e, assim, tornasse a carne americana mais bem avaliada no exterior. Não por acaso, como em toda legislação mercantilista colbertiana ao longo dos séculos, uma melhoria da qualidade imposta pelo governo serviria para cartelizar — para reduzir a produção, restringir a concorrência e aumentar os preços para os consumidores. Além disso, socializa o custo da inspeção para satisfazer os consumidores, colocando o ônus sobre os contribuintes em vez de sobre os próprios produtores.
Mais especificamente, os frigoríficos estavam preocupados em combater a legislação restritiva dos países europeus que, no final da década de 1870 e início da década de 1880, começaram a proibir a importação de carne americana. A desculpa era proteger o consumidor europeu contra carne supostamente contaminada; a principal razão provável era servir como mecanismo protecionista para a produção europeia de carne.
Em parte a pedido dos principais frigoríficos, Chicago e outras cidades impuseram e depois fortaleceram um sistema de inspeção de carne, e o Secretário do Tesouro, por iniciativa própria e sem autorização do Congresso, criou uma organização de inspeção para certificar o gado exportado como livre de pleuropneumonia em 1881. Finalmente, depois que a Alemanha proibiu a importação de carne suína americana, ostensivamente por causa do problema de doenças, o Congresso, respondendo à pressão dos grandes frigoríficos, reagiu em maio de 1884 estabelecendo um Departamento de Indústria Animal dentro do Departamento de Agricultura “para impedir a exportação de gado doente” e tentar eliminar doenças contagiosas entre os animais domésticos.
Mas isso não foi suficiente, e o Departamento de Agricultura continuou a pressionar por regulamentações federais adicionais para melhorar as exportações de carne. Então, em resposta à epidemia de cólera suína nos Estados Unidos em 1889, o Congresso, novamente pressionado pelos grandes frigoríficos, aprovou uma lei no verão de 1890 que obrigava a inspeção de toda a carne destinada à exportação. Mas os governos europeus, alegando insatisfação porque os animais vivos no momento do abate não eram inspecionados, mantiveram suas proibições à carne americana.
Como resultado, em março de 1891, o Congresso aprovou a primeira lei federal importante de inspeção obrigatória de carne na história americana. A lei determinava que todos os animais vivos deveriam ser inspecionados e conseguiu abranger a maioria dos animais que transitavam pelo comércio interestadual. Todos os frigoríficos envolvidos de alguma forma na exportação tinham que ser inspecionados detalhadamente pelo Departamento de Agricultura, e as violações eram puníveis com prisão e multa.
Essa rígida lei de inspeção satisfez a medicina europeia, e os países europeus rapidamente revogaram a proibição da carne suína americana. Mas os frigoríficos europeus ficaram tão descontentes quanto seus médicos ficaram satisfeitos. Rapidamente, os frigoríficos europeus começaram a descobrir "padrões" de saúde cada vez mais elevados — pelo menos no que diz respeito à carne importada — e os governos europeus responderam reimpondo restrições à importação. A indústria americana de carne sentiu que não tinha outra escolha senão intensificar sua própria inspeção obrigatória — enquanto o jogo de padrões cada vez mais elevados e hipócritas continuava. O Departamento de Agricultura inspecionava cada vez mais carne e mantinha dezenas de postos de inspeção. Em 1895, o departamento conseguiu que o Congresso fortalecesse a fiscalização da inspeção de carne. Em 1904, o Bureau of Animal Industry inspecionava 73% de todo o abate de gado bovino dos EUA.
O grande problema para os grandes frigoríficos eram seus concorrentes menores, que conseguiam evitar a inspeção governamental. Isso significava que seus rivais menores estavam fora da tentativa de cartelização e se beneficiavam da vantagem de poder enviar carne sem inspeção. Para ter sucesso, o cartel precisava ser estendido aos pequenos frigoríficos e imposto a eles.
O tão divulgado "trust da carne", ou cartel entre os principais frigoríficos para negociar preços e restringir a produção e a concorrência, de fato existia desde meados da década de 1880. Mas, em um setor com livre entrada e inúmeros pequenos produtores, e com a carne sendo produzida por milhares de pecuaristas, o trust da carne não teve impacto sobre os preços da carne. Além disso, a concorrência de pequenos frigoríficos estava aumentando. Durante a década de 1880, o número de estabelecimentos de processamento de carne nos Estados Unidos aumentou drasticamente, de 872 em 1879 para 1,367 dez anos depois. Sob o impacto da cartelização federal, o número de empresas caiu para 1,080 em 1899, mas então a pressão competitiva aumentou, com o número de empresas subindo para 1,641 em 1909, um aumento de 52% na primeira década do século XX. Outro indicador é que os frigoríficos, com exceção das três maiores empresas, representavam 65% da produção de carne em 1905, e essa porcentagem subiu para 78% em 1909.
Em março de 1904, respondendo à pressão de criadores de gado organizados, a Câmara dos Representantes aprovou uma resolução solicitando ao Departamento de Corporações que investigasse o suposto impacto do cartel da carne bovina sobre os preços e os lucros dos frigoríficos. O relatório do Departamento, divulgado um ano depois, irritou os jornalistas investigativos, os populistas e os interesses da pecuária ao apontar, com bastante precisão, que a indústria de processamento de carne era substancialmente competitiva e que o cartel dos frigoríficos não tinha impacto significativo sobre os preços da carne.
Até o início de 1906, toda a agitação popular contra a indústria da carne se concentrava no suposto monopólio e quase nada nas condições sanitárias. Artigos publicados em revistas inglesas e americanas nos dois anos anteriores, que atacavam as condições sanitárias nos frigoríficos, não tiveram impacto no público. Em fevereiro de 1906, Upton Sinclair... A Selva A publicação do relatório revelou muitos supostos horrores da indústria de processamento de carne. Pouco depois, Roosevelt enviou dois burocratas de Washington, o Comissário do Trabalho Charles P. Neill e o advogado do funcionalismo público James B. Reynolds, para investigar a indústria em Chicago. O famoso relatório "Neill-Reynolds", que aparentemente confirmou as descobertas de Sinclair, na verdade apenas revelou a ignorância dos funcionários, já que audiências posteriores no Congresso indicaram que eles compreendiam mal o funcionamento dos matadouros e confundiam sua natureza intrinsecamente repugnante com condições insalubres.
Pouco depois A Selva Quando saiu, J. Ogden Armour, proprietário de uma das maiores empresas de embalagens, escreveu um artigo no Saturday Evening Post Defendendo a inspeção governamental da carne e insistindo que os grandes frigoríficos sempre foram a favor e pressionaram pela inspeção. Armour escreveu:
Tentar burlar [a inspeção governamental] seria, do ponto de vista puramente comercial, suicídio. Nenhuma empresa de embalagem pode realizar negócios interestaduais ou de exportação sem inspeção governamental.O interesse próprio o obriga a utilizá-lo. Da mesma forma, o interesse próprio exige que ele não receba carnes ou subprodutos de nenhum pequeno frigorífico, seja para exportação ou outro uso, a menos que a unidade desse pequeno frigorífico também seja “oficial” — isto é, esteja sob inspeção do Governo dos Estados Unidos.
Essa inspeção governamental torna-se, portanto, um importante complemento para o negócio do frigorífico sob duas perspectivas. Ela confere legitimidade e honestidade ao produto do frigorífico, sendo, portanto, uma necessidade para ele. Para o público, representa uma garantia contra a venda de carne contaminada.
A inspeção governamental de carnes também induz o público a acreditar que o alimento é sempre seguro e reduz a pressão competitiva para melhorar a qualidade da carne.
Em maio, o senador Albert J. Beveridge, de Indiana, um importante republicano progressista e velho amigo de George W. Perkins, sócio de Morgan, apresentou um projeto de lei para fortalecer a inspeção obrigatória de toda a carne, incluindo produtos cárneos e conservantes, que transita pelo comércio interestadual, bem como para estabelecer padrões de higiene dentro dos frigoríficos. O projeto de lei recebeu forte apoio do secretário de Agricultura, James Wilson. Os fundos destinados à inspeção federal foram quadruplicados em comparação com a legislação vigente, passando de US$ 800,000 para US$ 3 milhões. O projeto de lei de Beveridge foi aprovado por ambas as casas do Congresso quase por unanimidade no final de junho.
Os grandes frigoríficos apoiaram entusiasticamente o projeto de lei, concebido para submeter os pequenos frigoríficos à inspeção federal. A Associação Americana de Produtores de Carne (American Meat Producers' Association) endossou o projeto. Nas audiências do Comitê de Agricultura da Câmara sobre o projeto de lei Beveridge, Thomas E. Wilson, representando os grandes frigoríficos de Chicago, expressou seu apoio de forma sucinta:
Somos, e sempre fomos, a favor da ampliação da fiscalização, bem como da adoção de normas sanitárias que garantam as melhores condições possíveis... Sempre acreditamos que a fiscalização governamental, sob regulamentação adequada, é vantajosa para os interesses da pecuária e da agricultura, assim como para o consumidor...
Uma das vantagens de impor condições sanitárias uniformes a todos os frigoríficos é que o ônus do aumento dos custos recairia mais sobre as unidades menores do que sobre as maiores, prejudicando ainda mais os concorrentes menores.
A principal disputa em torno do projeto de lei Beveridge girava em torno de quem arcaria com os custos do aumento da inspeção governamental. Os grandes frigoríficos, naturalmente, queriam que os contribuintes continuassem pagando os custos como antes. Eles também se opuseram à disposição do projeto que obrigava a inclusão da data de enlatamento nos produtos cárneos, por receio de que isso desestimulasse a compra de latas com datas de validade mais distantes. As objeções dos frigoríficos foram incorporadas em emendas propostas por James W. Wadsworth, presidente da Comissão de Agricultura da Câmara, emendas essas redigidas por Samuel H. Cowan, advogado da Associação Nacional de Pecuária.
Quando o presidente Roosevelt atacou as emendas de Wadsworth, depois de tê-las aprovado em particular anteriormente, Wadsworth respondeu: “Eu lhe disse… que os frigoríficos insistiram perante nossa comissão na aprovação de uma lei de inspeção rigorosa. A sobrevivência deles depende disso, e a comissão confirmará isso ao afirmar que eles não criaram nenhum obstáculo para o nosso processo…”
A Câmara aprovou o projeto de lei Wadsworth e o Senado o projeto original Beveridge, mas a Câmara manteve-se firme, e as grandes empresas de embalagens conseguiram tudo o que queriam, com a lei sendo assinada pelo presidente no final de junho. As latas não seriam datadas e os contribuintes arcariam com o custo total da inspeção. George W. Perkins ficou encantado e escreveu a J.P. Morgan que a nova lei “certamente será de grande vantagem quando entrar em vigor e puder ser usada em todo o mundo, pois praticamente lhes dará um certificado governamental para seus produtos…”.
A oposição à emenda Wadsworth dificilmente se baseava em visões antiempresariais. O próprio Beveridge declarou, com bastante sensatez, que “uma indústria que se beneficia infinitamente da inspeção governamental deveria pagar por essa inspeção, em vez de o povo pagar por ela”. A mesma posição foi defendida por... New York Jornal do Comércio.
Os oponentes de esquerda do setor empresarial não se deixaram enganar pela lei Beveridge-Wadsworth. O senador Knute Nelson percebeu que a lei era uma mina de ouro para os frigoríficos: “Três objetivos foram buscados — primeiro, apaziguar os frigoríficos; em seguida, apaziguar os criadores de gado; e, terceiro, conseguir um bom mercado para os frigoríficos no exterior.”
Nem mesmo Upton Sinclair se deixou enganar; ele percebeu que a nova lei visava beneficiar os frigoríficos; a intenção de sua denúncia, em todo caso, não era impor padrões mais elevados para a carne, mas sim melhorar as condições de vida dos trabalhadores dos frigoríficos, o que ele próprio admitiu ter sido pouco alcançado pela nova lei. Daí sua famosa frase: "Mirei no coração do público e, por acidente, acertei no estômago". Sinclair refletiu sobre o ocorrido:
Supostamente, eu ajudei a limpar os currais e a melhorar o abastecimento de carne do país — embora isso seja, em grande parte, uma ilusão. … Mas ninguém sequer finge acreditar que eu tenha melhorado as condições dos trabalhadores dos currais.
O Secretário da Agricultura, Wilson, também não tinha ilusões de ser a favor ou contra a nova lei. Ao se reunir com os grandes frigoríficos logo após a aprovação do projeto, Wilson disse-lhes: “…o grande trunfo que vocês, senhores, terão quando colocarmos isso em prática será a inspeção mais rigorosa e severa da face da Terra”. Ao que os frigoríficos responderam com “amplos aplausos”.
A Swift & Co. e outros grandes frigoríficos veicularam anúncios gigantescos alardeando a nova lei, afirmando que seu propósito “é assegurar ao público que somente carne e produtos cárneos de boa qualidade e saudáveis possam ser oferecidos à venda… É uma lei sábia. Sua aplicação deve ser universal e uniforme.”
Nos anos seguintes, o senador Beveridge tentou retomar a ideia de que os frigoríficos arcassem com os custos das inspeções, mas não obteve apoio de Roosevelt e enfrentou a oposição do Secretário da Agricultura. Enquanto isso, os frigoríficos continuaram a defender o Departamento de Indústria Animal e suas inspeções, chegando até mesmo a tentar, sem sucesso, fortalecer ainda mais o sistema de fiscalização.
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Artigos do Brownstone Institute, uma organização sem fins lucrativos fundada em maio de 2021 em apoio a uma sociedade que minimiza o papel da violência na vida pública.
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