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A saúde pública global há muito tempo é impulsionada por propósitos morais e ambições coletivas. Quando as nações se unem sob a bandeira da "saúde para todos", isso reflete tanto convicção humanitária quanto cálculo político. No entanto, a arquitetura da governança da saúde global frequentemente produz resultados que divergem de seus ideais elevados. A Organização Mundial da Saúde (OMS), seus tratados e suas inúmeras parcerias personificam tanto a promessa quanto o perigo da cooperação global: instituições que começam como veículos para o bem público podem evoluir para burocracias complexas impulsionadas por incentivos concorrentes.
Uma maneira útil de entender esse paradoxo é por meio da antiga estrutura “contrabandistas e batistas” — criada para explicar como os cruzados morais (“batistas”) e os oportunistas (“contrabandistas”) encontram uma causa comum no apoio à regulamentação.
Na saúde global, essa coalizão reaparece em forma moderna: empreendedores morais que lutam pela virtude universal e pela pureza institucional, unidos por atores que se beneficiam material ou reputacionalmente das regras resultantes. Mas há um terceiro participante, frequentemente esquecido: o burocrata. Os burocratas, seja nos secretariados da OMS ou em órgãos de tratados internacionais, tornam-se os guardiões da regulamentação e de sua aura moral. Com o tempo, seus incentivos podem mudar sutilmente de servir ao interesse público para preservar e ampliar seu mandato institucional.
Este ensaio explora como essas três forças — os batistas, os contrabandistas e os burocratas — interagem na governança global da saúde. Ele analisa a Convenção-Quadro para o Controle do Tabaco (CQCT) da OMS como um caso revelador e, em seguida, considera como padrões semelhantes estão emergindo no proposto Tratado sobre a Pandemia. A análise argumenta que a certeza moral, a dependência de doadores e a autopreservação burocrática frequentemente se combinam para produzir regimes globais de saúde rígidos, excludentes e, às vezes, contraproducentes. O desafio não é rejeitar a cooperação global, mas sim projetá-la de forma que resista a esses incentivos e permaneça receptiva às evidências e à responsabilização.
Contrabandistas e batistas na saúde global
A dinâmica entre "contrabandistas e batistas" foi descrita pela primeira vez no contexto da proibição do álcool nos Estados Unidos: reformadores morais (batistas) exigiam a proibição da venda de bebidas alcoólicas aos domingos para proteger a virtude pública, enquanto destiladores ilegais (contrabandistas) apoiavam discretamente as mesmas restrições, pois reduziam a concorrência. Juntos, eles sustentaram uma regulamentação que cada grupo desejava por diferentes motivos.
Na saúde global, a mesma coalizão aparece com frequência. Os "Batistas" são os cruzados morais — ativistas de saúde pública, fundações e ONGs de advocacy que promovem regulamentações estruturadas em linguagem ética universal: eliminar o tabaco, acabar com a obesidade, interromper pandemias. Seus argumentos frequentemente apelam à responsabilidade coletiva e à urgência moral. Eles mobilizam a atenção, geram legitimidade e fornecem a energia moral da qual dependem as instituições internacionais.
Os "contrabandistas" são os atores econômicos e burocráticos que se beneficiam material ou estrategicamente dessas mesmas campanhas. Incluem empresas farmacêuticas que lucram com intervenções obrigatórias, governos que conquistam prestígio moral por meio da liderança em negociações de tratados e organizações doadoras que ampliam sua influência por meio de financiamento direcionado. O alinhamento entre apelo moral e interesse material confere aos projetos regulatórios sua durabilidade — e sua opacidade.
Ao contrário dos debates políticos nacionais, a regulamentação global da saúde ocorre longe da supervisão democrática direta. Ela é negociada por diplomatas e sustentada por burocracias internacionais que respondem apenas indiretamente aos eleitores. Essa distância permite que a coalizão Bootlegger-Batista opere com menos atrito. Os Batistas fornecem legitimidade moral; os Bootleggers fornecem recursos e cobertura política. As regulamentações resultantes são difíceis de contestar, mesmo quando as evidências mudam ou surgem consequências não intencionais.
Burocratas e Incentivos Institucionais
A essa dupla familiar, precisamos adicionar um terceiro ator: o Burocrata. Burocratas em organizações internacionais não são meros defensores morais nem buscam lucro. No entanto, eles têm incentivos distintos, moldados pela sobrevivência institucional. À medida que as organizações crescem, elas desenvolvem missões, hierarquias de pessoal e reputações que precisam ser mantidas. Eles devem demonstrar continuamente relevância para doadores e Estados-membros, o que muitas vezes significa produzir iniciativas visíveis, campanhas globais e novas regulamentações.
Essa tendência cria o que pode ser chamado de desvio de missão com cobertura moralOs programas se expandem além de seu mandato original porque novos mandatos justificam financiamento e prestígio. O sucesso interno é medido menos pelos resultados do que pela continuidade — novas conferências realizadas, novas estruturas lançadas, novas declarações assinadas. A aparência de coordenação global torna-se um objetivo em si mesmo.
As burocracias também desenvolvem suas próprias "economias morais". Os funcionários se identificam com a virtude da instituição, reforçando uma cultura de retidão e resistência à dissidência. A crítica é reinterpretada como oposição ao progresso. Com o tempo, uma organização que começou como um fórum para cooperação baseada em evidências pode se transformar em um empreendimento moral autorreferencial, recompensando a conformidade e punindo o desvio.
Nesse sentido, a dinâmica burocrática reforça sutilmente a aliança entre contrabandistas e batistas. O zelo moral dos batistas legitima a expansão burocrática; os recursos dos contrabandistas a sustentam. O resultado é um regime de saúde global retoricamente altruísta, mas institucionalmente egoísta — o que poderia ser chamado de captura da virtude burocrática.
Estudo de caso: Controle do tabaco e a CQCT
A Convenção-Quadro para o Controle do Tabaco (CQCT), adotada em 2003, continua sendo o tratado mais celebrado da OMS. Foi anunciada como um triunfo da clareza moral — o primeiro acordo internacional a visar uma indústria específica considerada inerentemente prejudicial. No entanto, duas décadas depois, a CQCT também ilustra como funciona a dinâmica Contrabandista-Batista-Burocrata.
Zelo Moral e Identidade Institucional
A estrutura moral do controle do tabaco era absoluta: o tabaco mata e, portanto, qualquer produto ou empresa a ele associado está além do diálogo legítimo. Essa narrativa maniqueísta energizou grupos de defesa e governos. Para a OMS, ela proporcionou uma causa moral definidora — uma cruzada que poderia mobilizar a opinião pública e reafirmar a relevância da organização após décadas de críticas. O secretariado da CQCT, estabelecido dentro da OMS, tornou-se um centro de empreendedorismo moral, moldando normas globais e aconselhando governos sobre o cumprimento das normas.
Essa clareza moral, no entanto, criou rigidez. O Artigo 5.3 da Convenção — que proíbe o envolvimento com a indústria do tabaco — foi elaborado para evitar conflitos de interesse, mas acabou impedindo o diálogo até mesmo com inovadores ou cientistas fora do mainstream. À medida que surgiam novos produtos de nicotina, prometendo reduzir os danos em relação aos cigarros, as instituições da CQCT frequentemente desconsideravam ou excluíam as evidências. O vocabulário moral do tratado deixava pouco espaço para nuances pragmáticas.
Contrabandistas nas Sombras
Enquanto isso, novos beneficiários econômicos surgiram. Empresas farmacêuticas que produzem terapias de reposição de nicotina lucraram com políticas que desencorajavam sistemas alternativos de administração de nicotina. Grupos de defesa e consultorias dependentes de subsídios e conferências da CQCT tornaram-se parte do ecossistema permanente. Governos também usaram o capital moral do controle do tabaco para sinalizar virtude no cenário internacional, muitas vezes enquanto arrecadavam impostos lucrativos sobre o tabaco em seus países.
Nesse sentido, os Bootleggers não eram apenas atores da indústria, mas também membros do próprio establishment da saúde pública — aqueles cujos orçamentos, reputações e influência cresceram com a perpetuação da luta. A ironia é que um tratado destinado a restringir a influência corporativa acabou reproduzindo estruturas de incentivo semelhantes dentro da burocracia global da saúde.
Deriva burocrática e dependência de doadores
A estrutura financeira mais ampla da OMS reforçou essa tendência. Mais de 80% de seu orçamento agora provém de contribuições voluntárias e destinadas a fins específicos, em vez de contribuições fixas de membros. Doadores, tanto governamentais quanto filantrópicos, direcionam fundos para programas preferenciais — frequentemente aqueles que prometem visibilidade e clareza moral. O controle do tabaco, assim como a preparação para pandemias ou as campanhas de vacinação, se enquadram nesse perfil.
Para os burocratas da OMS, o sucesso não se mede pela redução da carga de doenças, mas pela manutenção do financiamento e da visibilidade institucional. Conferências, relatórios e tratados tornam-se prova de relevância. A CQCT funciona, portanto, tanto como um símbolo moral quanto como uma âncora burocrática — uma fonte duradoura de legitimidade e atração de doadores.
Doadores, visibilidade e o mandato em expansão da OMS
A mesma dinâmica que moldou a CQCT permeia as operações mais amplas da OMS. A dupla dependência da organização em relação à narrativa moral e ao financiamento de doadores cria um ciclo de comportamento institucional que recompensa a expansão e penaliza a humildade.
Crises de grande repercussão — pandemias, obesidade, riscos à saúde relacionados ao clima — oferecem oportunidades de visibilidade. Cada crise convida à criação de novas estruturas, forças-tarefa e fundos. Com o tempo, a agenda da OMS se expande de seu foco técnico original no controle de doenças para abranger determinantes sociais, regulação comportamental e até mesmo ativismo político. Cada expansão justifica o crescimento da organização e sustenta sua relevância no discurso global.
Mas, à medida que a agenda se amplia, as prioridades se confundem. O financiamento básico limitado significa que a OMS precisa cortejar continuamente doadores cujas preferências podem não estar alinhadas às necessidades de saúde das nações mais pobres. Os beneficiários desses acordos — os Bootleggers — incluem fundações que influenciam as prioridades da OMS, indústrias alinhadas com intervenções favorecidas e governos que buscam prestígio moral global.
Enquanto isso, os burocratas — funcionários da OMS, secretariados de tratados e ONGs afiliadas — operam dentro de um ecossistema que recompensa ações simbólicas em detrimento de resultados mensuráveis. Sucesso se torna sinônimo de mobilização global, em vez de eficácia prática. E os batistas — grupos de defesa e figuras públicas — fornecem o escudo retórico, classificando qualquer desafio à ortodoxia da instituição como um ataque à própria saúde pública.
O resultado é uma economia moral complexa onde a virtude e o interesse próprio coexistem, às vezes de forma indistinguível.
O Tratado da Pandemia: Uma Nova Etapa para Velhas Dinâmicas
O Tratado Pandêmico proposto pela OMS oferece um laboratório contemporâneo para esse padrão recorrente. Nascido do trauma da Covid-19, o tratado está sendo negociado em uma atmosfera de urgência e imperativo moral. Seus objetivos declarados — prevenir futuras pandemias, garantir o acesso equitativo às vacinas e fortalecer a vigilância — são incontestáveis. No entanto, por trás desses objetivos, encontram-se incentivos familiares.
Os batistas, neste contexto, são aqueles que enquadram o tratado como uma necessidade moral — um teste de solidariedade global. Os contrabandistas incluem governos que buscam expandir sua influência por meio de mecanismos de tratado, empresas farmacêuticas que antecipam novas garantias de mercado e grupos de consultoria que se posicionam como parceiros indispensáveis na preparação. Os burocratas, mais uma vez, buscam conquistar permanência institucional.
Para a OMS, um tratado bem-sucedido consolidaria sua centralidade na governança global por décadas. Ampliaria sua autoridade legal e prestígio moral. Mas, assim como em iniciativas anteriores, a questão é se a busca por relevância institucional ofuscará a busca por políticas eficazes.
A experiência sugere riscos à frente. Negociações de tratados, dominadas pela urgência moral, tendem a privilegiar compromissos simbólicos em detrimento da responsabilização prática. A expansão dos poderes de vigilância e das autoridades de emergência pode corroer a autonomia nacional sem garantir melhores resultados. O tratado poderia replicar as tendências excludentes da CQCT — marginalizando cientistas dissidentes ou abordagens alternativas em favor de um consenso que bajule os doadores e proteja a ortodoxia institucional.
Além disso, a experiência da pandemia revelou os perigos de confundir retidão moral com certeza científica. Instituições que equiparam conformidade com virtude correm o risco de repetir erros do passado — desencorajando o debate, silenciando críticos qualificados e equiparando ceticismo à heresia. Quando as burocracias adotam a postura de autoridade moral, seus erros se tornam mais difíceis de corrigir.
Reformando a Governança Global da Saúde
Reconhecer essa dinâmica não significa rejeitar a cooperação internacional. Significa projetar instituições que consigam equilibrar convicção moral com humildade institucional, e generosidade dos doadores com responsabilização democrática.
Vários princípios emergem desta análise:
- Transparência em incentivos e financiamento. A OMS e seus órgãos de tratados devem divulgar não apenas as contribuições financeiras, mas também as condições a elas vinculadas. O financiamento destinado a essas contribuições deve ser limitado em relação às contribuições principais e não destinadas a essas contribuições, a fim de reduzir a captura de doadores.
- Revisão regular da missão e cláusulas de encerramento. Todo programa importante ou secretariado de tratado deve ser submetido a revisões periódicas com base em resultados mensuráveis. Se os objetivos forem alcançados ou se tornarem obsoletos, os mandatos devem ser reduzidos em vez de perpetuados.
- Pluralismo em consulta. As instituições devem incluir espaços estruturados para opiniões minoritárias, especialistas dissidentes e evidências não tradicionais — especialmente onde as novas tecnologias desafiam as ortodoxias. O diálogo, e não a exclusão, deve ser a norma.
- Restrição na retórica moral. A urgência moral pode motivar a ação, mas quando se torna a única moeda de legitimidade, suprime nuances. As organizações globais de saúde devem retornar à base empírica em vez da arrogância moral.
- Responsabilidade nacional. Os tratados internacionais devem fortalecer, e não erodir, a soberania nacional. Os Estados-membros devem permanecer os árbitros finais das políticas dentro de suas fronteiras, com os acordos internacionais servindo como ferramentas de coordenação, e não como instrumentos de coerção.
Conclusão: Um caminho cauteloso para o futuro
A cooperação global em saúde continua indispensável. Nenhuma nação consegue lidar sozinha com pandemias ou com o comércio global ilícito de produtos nocivos. Mas a cooperação não deve se tornar uma burocracia moralizada e desvinculada de resultados.
Os contrabandistas, os batistas e os burocratas da saúde global desempenham cada um um papel — mas sua interação pode produzir disfunção quando a certeza moral, o interesse material e a sobrevivência institucional se alinham de forma muito precisa. A CQCT demonstrou como a virtude pode se consolidar em dogma, como programas impulsionados por doadores podem consolidar a burocracia e como causas nobres podem se tornar instrumentos de autopreservação. O tratado sobre a pandemia corre o risco de repetir esses erros sob novas bandeiras.
A lição não é cinismo, mas vigilância. Uma governança global eficaz em saúde requer mecanismos que verifiquem a virtude com evidências, restrinjam a expansão com responsabilização e lembrem às burocracias que sua legitimidade deriva de resultados, não de retórica. As instituições devem servir ao bem público — não à sua própria sobrevivência.
Se os futuros tratados globais de saúde puderem internalizar essa lição, eles poderão finalmente conciliar a ambição moral com a sabedoria prática.
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