Quem é atendido pelos poderes de emergência?

A pandemia de Covid-19 desencadeou uma conversa muito necessária sobre o uso de poderes de emergência, pois estão repletos de tentações de poder e apenas benefícios públicos abaixo do ideal. O mandato fracassado da vacina do presidente Biden para empresas privadas e Primeiro-Ministro Uso de poderes de emergência de Trudeau contra o caminhão canadense protestam ainda mais a urgência dessa discussão e levantam questões críticas sobre quais incentivos inspiraram essas políticas. 

Uma literatura econômica substancial, conhecida como escolha pública, lida com esses problemas e sugere que os governos, como atores privados, agem em seu próprio interesse. Ou seja, eles buscam maximizar seu próprio benefício enquanto operam dentro de suas restrições institucionais. Quando se trata de Covid-19, o comportamento dos atores estatais não tem sido diferente de qualquer outro desastre. Cenários de desastres criam oportunidades para atores políticos tomarem decisões racionais, intencionais e maximizadoras de poder dentro dos limites políticos estabelecidos ao seu redor. Assim, ao contrário da ideia de que os governos exigem mais discrição em tempos de crise, as restrições institucionais importam tanto ou talvez mais durante as emergências para conter o excesso político. 

Explorando a eficácia das declarações de energia de emergência 

Existe uma grande variedade de literatura explorando as implicações da escolha pública do poder governamental expansivo. Dois artigos recentes sobre a economia política dos poderes de emergência de Christian Bjørnskov e Stefan Voight ilustram essas implicações durante a pandemia. Esses estudos apareceram no Revista Europeia de Direito e Economia (2020) e a revista Escolha Pública (2021). Estudos como esses são especialmente perspicazes porque os poderes de emergência forneceram a estrutura primária que muitos governos usaram para conduzir políticas de saúde pública em resposta ao Covid-19. 

O estudo de 2020 compara o uso de poderes de emergência em todo o mundo em resposta ao Covid-19. Historicamente, emergências de todos os tipos têm sido um pretexto para expandir o poder do governo, e nossa experiência com o Covid-19 mostra essa tendência. Os autores observam que “desta vez não foi diferente”. Para esse fim, eles descobriram que muitos governos em todo o mundo implementaram políticas pesadas que tinham pouca relação com a mitigação de casos e mortes. Em vez disso, os líderes políticos tendiam a tomar decisões de maximização de poder com base em restrições políticas inerentes a seus países. 

Por exemplo, na maioria das democracias liberais que mantêm controles substanciais sobre o poder, as políticas de bloqueio foram limitadas ao fechamento temporário de negócios, fechamento de escolas e ordens de permanência em casa. Por outro lado, países com menos restrições ao poder viram bloqueios mais agressivos que se estenderam ao campo de atacar inimigos políticos e forçar indivíduos infectados a entrar em instalações de quarentena. Em todos os países, a implantação de medidas emergenciais seguiu a facilidade de uso proporcionada por restrições institucionais e políticas. 

Seu exame de 2021 examinou o uso de poderes de emergência de 1990 a 2011 em 122 países e concluiu que não havia benefícios claros de seu uso. Eles descobriram que o poder de emergência ao controlar vários outros fatores, como a gravidade do desastre que está sendo respondido, não salvou mais vidas. No entanto, estão correlacionados com abusos dos direitos humanos, degradação das instituições democráticas e até aumento da mortalidade. Além disso, os autores sugerem que esses poderes de emergência estão potencialmente associados à exclusão de respostas privadas a situações de desastre, o que poderia criar soluções mais eficazes do que aquelas implementadas por funcionários públicos. 

Embora esses dois estudos descrevam os limites e perigos dos poderes de emergência, eles também demonstram como as restrições institucionais desempenharam um papel fundamental na orientação da política de pandemia. Depois de controlar as diferenças na estrutura do governo, Bjørnskov e Voight observam,

“(T)que países que desfrutam de um alto nível de estado de direito, bem como um alto nível de liberdade de imprensa, são menos propensos a declarar uma SOE [Estado de Emergência], enquanto nem o nível de democracia nem o nível de desenvolvimento econômico são preditores significativos para declarar uma SOE. 

Eles também observam que os estados com disposições constitucionais mais restritivas sobre poderes de emergência eram menos propensos a usá-los. Ao mesmo tempo, países com menos restrições adotaram políticas mais extremas, como suspender parlamentos, fechar tribunais, invocar presença militar e reprimir jornalistas. 

Essas respostas pesadas são indicativas das tendências clássicas de maximização do poder delineadas pela teoria da escolha pública. As respostas arrogantes ocorrem quando os atores políticos percebem que os mandatos são fáceis de implementar e que podem obter benefícios pessoais deles, mas as respostas também acabam tendo pouco a ver com os resultados da saúde pública. No entanto, instituições fortes, como o estado de direito, a liberdade de expressão e o controle do poder, criam incentivos para os funcionários públicos agirem de uma maneira que satisfaça o público ou, pelo menos, tenha apoio popular. 

A necessidade de reconhecer consequências não intencionais 

A justificativa para os poderes de emergência é que o governo deve agir rapidamente e com poucas restrições para lidar com uma situação de desastre para evitar mais calamidades. O verdadeiro desafio em todos os programas governamentais ostensivamente bem-intencionados é ver as consequências não intencionais. Proporcionar aos funcionários públicos a capacidade de implementar políticas rápidas e decisivas pode parecer atraente à primeira vista, mas isso traz desvantagens substanciais. Por exemplo, o estudo de 2021 de Bjørnskov e Voight descobriu que os poderes de emergência se correlacionavam com mais mortes, não menos. Eles escrevem,

“Os direitos de integridade física são reprimidos de forma mais substancial em desastres mais graves em países com SOEs que oferecem mais benefícios ao executivo. Consideramos esse resultado para confirmar nossa descoberta contra-intuitiva de que atores políticos em certos países abusam das provisões de emergência durante desastres naturais.”

Em suma, mais poder concedido ao governo leva a uma maior probabilidade de abuso desse poder. Em muitos casos, esse abuso de poder pode ser simplesmente devido a entraves regulatórios e incompetência, resultando no rompimento de soluções privadas. Por exemplo, nos Estados Unidos, vimos como a intervenção governamental pesada causou mais problemas, não menos, na contenção do Covid-19, como visto com surtos de lar de idosos, fechamentos escolares e fechamento de restaurantes. Em todos esses casos, o decreto governamental substituiu o ecossistema abrangente da atividade privada.

Depois, há claros abusos de poder para vários fins autoritários, que Bjørnskov e Voight observam serem mais comuns em países com menos limites constitucionais à autoridade. Esses abusos de poder incluem o ataque a inimigos políticos, abusos generalizados dos direitos humanos, a supressão da imprensa livre e a degradação intencional das instituições democráticas. Esse uso desenfreado do poder aprofunda a noção de que restrições e incentivos institucionais influenciam as agendas políticas durante emergências e momentos de tranquilidade. Além disso, solidifica a ideia de que a falta de constrangimentos institucionais leva a um abuso de poder político.

É um fato inescapável da vida política que os funcionários do governo não são oniscientes ou puramente altruístas. Assim, um sistema bem implementado de controle de seu poder serve para limitar os excessos associados a agendas políticas excessivamente ousadas e ambiciosas. Emergências não fornecem imunidade a essas deficiências. 

Bjørnskov e Voight escrevem,

“Nossas evidências sobre os efeitos colaterais das constituições de emergência indicam que, em vez de permitir que os governos lidem efetivamente com desastres e, em particular, limitar o número de fatalidades, a maioria dos governos as usa para outros fins”.

Como resultado, os autores recomendam que abandonemos a suposição de que os governos simplesmente farão o que for melhor em tempos de crise. Em vez disso, eles agirão em seu próprio interesse, e as instituições ao seu redor são vitais para conter esses interesses pessoais. Algumas reformas sugeridas pelos autores incluem limites de tempo firmes para declarações de emergência, restrições ao uso geral do poder e verificações ativas da autoridade executiva por meio de instituições, como uma substituição legislativa e um sistema judicial assertivo.

Levando tudo isso em consideração, a pesquisa de Bjørnskov e Voight sobre o uso de poderes de emergência não apenas revela seus perigos inerentes, mas aplica princípios atemporais a um tópico oportuno. Eles nos lembram que os governos tomam decisões racionais e de interesse próprio com base em suas respectivas estruturas políticas. 

O Covid-19 não foi diferente de qualquer outro desastre. Os políticos tiraram o máximo proveito da situação com base nos incentivos disponíveis. Os sistemas que incentivam os funcionários públicos a fazer a coisa certa por meio de verificações e contrapesos de som foram os que menos abusaram do poder. Por outro lado, aqueles que concederam mais discrição às figuras executivas viram um comportamento mais irresponsável e disruptivo.